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山西地方立法后评估的实践与思考
   2017-05-19 08:41:57    来源:黄河新闻网-前进

□ 王华梅

地方立法后评估是地方立法活动的延伸,是地方立法机关提高地方立法质量和完善地方立法工作的一个有效方式和途径。近年来,山西省为推动地方立法质量的不断提高,促进地方法的实施,引导社会公众有序参与地方立法,在地方立法后评估工作方面作了积极探索。2015年11月,修改后的《山西省地方立法条例》明确规定,在地方性法规通过前,省人大法制委员会可以对法规案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估,省人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以适时组织对有关法规或法规中有关规定进行立法后评估。由于地方立法后评估制度目前在我国尚处于探索研究阶段,存在着理论研究的不足和制度供给的缺失,因此,认真总结立法后评估工作经验,研究构建地方立法后评估制度的理论框架,对于进一步建立山西省地方立法后评估工作机制,实现地方立法后评估的制度化、常态化具有重要作用。

一、山西开展地方立法后评估的实践

近年来,山西省为推动地方立法质量的不断提高,促进地方法的实施,引导社会公众有序参与地方立法,在地方立法后评估工作方面作了积极探索和有益的尝试。

1、太原市人大开展对16件地方性法规的调研评估。2005年,太原市人大常委会从68件地方性法规中选择16件法规进行了调研评估。16件法规分别出台于1991年至2004年期间,从规范的内容和调整的关系来看,涉及经济和社会生活的多个方面,不仅有调整经济关系和规范市场行为的,还有社会管理、城市管理、权益保护、文物保护、科技投入及人大制度建设等方面的。立法调研评估由太原市人大各专门委员会组织实施,法制委员会参与调研,市政府有关部门予以配合。

在调研的16件法规中,实施性的法规7件,创制性的法规9件。通过调研评估结果分析,其中:实施情况较好,不需要修改的法规5件,分别是《太原市查处传销和变相传销办法》《太原市科学技术经费投入和管理条例》《太原市晋祠保护条例》《太原市文物保护和管理办法》《太原市区(市)人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》;根据法律法规的规定已经常委会进行了修改的法规2件,分别是《太原市旅游管理条例》和《太原市城市节约用水条例》;法规有不适应形势或有与法律法规相抵触的内容,需要根据国家法律法规或有关规定进行修改的法规4件,分别是《太原市市场管理条例》《太原市外商投资企业条例》《太原市城市供水管理办法》《太原市农业机械管理条例》;法规有不适应形势或与法律法规相抵触的内容,但还需要在实践中进一步总结经验,待条件成熟时再进行修改的法规4件,分别是《太原市保安服务业管理办法》、《太原市限制养犬的规定》、《太原市拥军优属规定》、《太原市商业网点管理办法》;国家法律法规已全面修订,太原市法规已无存在的必要,需要废止的法规1件,是《太原市兽药管理办法》。

通过这次“立法回头看”,检验了太原市地方性法规实施过程产生的社会和经济效益;检验了法规中各项制度和程序规定是否合理、可行,找出了执行过程中存在的问题,从而对现行法规做出全面科学的评价,为今后立法及修改、废止法规提供了可靠依据。这是自1987年太原市拥有地方立法权以来首次开展的调研评估。

2、太原市政府对政府规章进行“立法回头看”。2006年,为贯彻落实《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》要求,太原市人民政府发布了《太原市人民政府办公厅关于对我市政府规章进行立法评估的通知》。立法评估工作由市政府法制办统一组织协调,由市直对2005年底前所实施的政府规章进行立法评估。立法评估的目的,是通过对政府规章进行“立法回头看”,检验政府规章的实施效果、规章中各项制度和程序规定的合理性、可行性,找出执行过程中存在的问题,为今后政府规章的立、改、废提供可靠的依据,不断提高政府立法的科学性、可行性,使立法活动在制定机关、实施单位和社会之间形成良性互动,达到提高立法质量的目的。

立法评估的主要内容包括:(1)调查了解政府规章执行的基本情况,包括贯彻宣传、行政执法、配套性文件的制定以及在实施过程中所取得的效果。对质量好的政府规章要认真总结经验,对不适应社会和经济发展的政府规章,要找出存在的问题。(2)疏理内容与上位法规定和国家现行政策不一致、不适应形势发展需求的现行政府规章;对较长时间不执行、不使用的政府规章,要查清原因,提出修改或废止的意见和建议。(3)对政府规章中设定的行为规范和程序规定是否需要进一步完善或提升为地方性法规等事项进行界定。

在立法评估过程中,各有关实施单位要填写《太原市政府规章项目立法评估表》,撰写评估报告,并提供必要的相关材料。立法评估中涉及广大市民切身利益的重点热点问题,在形成初步意见的基础上,有关实施单位采取组织专题讨论、召开座谈会、实地调查、问卷调查等多种形式,深入基层、企业或行政相对管理人中了解情况、征求意见。

3、开展对《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》的立法后评估。2009年,山西省会同省治超办、省交通运输厅、省交通运输管理局开展了《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》立法后评估工作。这次立法后评估围绕《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》的立法时机、立法目的、调整范围、管理体制、制度设计、法律责任以及总体立法成效等重点内容,对《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》的贯彻、实施成效、内容和执行等情况进行了全面评估。

评估采取了问卷调查、现场调查、召开座谈会、专题访谈等多种方式。评估组织评估人员深入晋城、阳泉等市有关部门、执法单位和源头企业,发放评估问卷200份,回收有效答卷196份,召开座谈会7次,通过定向调查,重点调查了相关群体对《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》实施的认同度和贯彻情况。评估还注重采用现代网络技术,在省交通运输管理局网站、省政府法制办网站公开了评估调查专题网页,将《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》立法后效果评估调查问卷挂网征求意见,共收到网上有效问卷300余份。

评估组通过对搜集到的信息的全面分析,对《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》从立法质量、贯彻实施情况、实施成效、实施中存在的问题和完善对策建议等方面,进行了综合评估,形成了立法后评估报告。这次立法后评估工作,实现了政府立法机关与社会公众的互动交流,建立了公众积极参与政府立法后评估工作的机制,为完善政府立法后评估及立法工作积累了有益经验。

4、开展对《山西省农业综合开发条例》的立法后评估。2012年,山西省人大常委会启动了对《山西省农业综合开发条例》的立法后评估工作,这是山西省首次对地方性法规进行立法后评估。立法后评估是通过对《山西省农业综合开发条例》总体质量和实施效果进行评估,山西省人大常委会委托晋中、忻州、晋城市人大常委会开展此项评估工作。

《山西省农业综合开发条例》于2009年10月1日正式颁布实施,是我省第一部农业综合开发地方性法规。《条例》颁布实施两年多来,为山西省各级政府以及财政部门、农发机构和有关部门依法履行职责、规范开发行为、提高开发效益、扩大农业综合开发的影响发挥了巨大作用。立法后评估围绕《条例》的法制统一性、可操作性、地方特色、社会效应等内容展开,包括《条例》设置的行政许可、行政处罚等措施是否合法、适当;《条例》内容是否客观反映依法保障和规范农业综合开发工作健康开展的需要,是否具有针对性,能够解决实施农业综合开发工作遇到的实际问题;农业综合开发资金是否得到有效保障和利用,对确保实施农业综合开发项目地区的农民收入增收或翻番是否发挥作用等。

针对评估工作报告,山西省人大常委会召开了分析论证会议,邀请常委会部分组成人员、评估领导组成员及有关专家,对评估报告进行了分析论证,并向省十一届人大常委会第三十次会议提交了《山西省农业综合开发条例》立法后评估书面报告。

5、开展对《太原市行政审批管理办法》的立法后评估。2013年,为建立完善政府规章立法后评估工作机制,太原市首次对《太原市行政审批管理办法》作为试点进行个案立法后评估,从《太原市行政审批管理办法》的合法性、合理性、科学性、协调性、规范性、操作性、实效性等方面进行立法后评估工作。

同年,为健全完善政府规章立法后评估工作机制,提高政府立法工作质量,太原市印发了《太原市2013年政府规章立法后评估方案》,通过自查准备、抽查评估、组织调研、专家论证等环节,广泛深入地听取了行政审批部门、行政审批相对人以及专家学者的意见,在此基础上形成评估报告,为制定出台《太原市政府规章立法后评估办法》奠定了良好的基础。

二、对山西地方立法后评估的评价

立法后评估是立法工作的进一步延伸和扩展,近几年,山西各级地方立法主体围绕如何提高地方立法质量,主动跟踪立法实效,在地方立法后评估工作方面作了一些积极探索,取得了比较良好的成效。

第一,立法后评估制度有了立法保障。地方立法后评估作为一项全新的制度,其深入推进需要强有力的制度保障,否则很容易因阻力重重,而流于形式。2015年《山西省地方立法条例》经修改后明确了省人大有关的专门委员会、常委会工作机构对地方性法规或法规中有关规定进行立法后评估的权力,为山西地方立法后评估的开展提供立法保障。

第二,进行了两种类型的立法后评估探索。按照评估对象的数量,立法后评估包括了一种是单一性评估或个案评估,另一种是整体评估或者“一揽子评估”。 单一性评估就是选取一项地方性法规或政府规章进行比较全面系统的分析和评估。目前绝大部分地方开展的立法后评估属于这一种。第二种是对现行有效的全部或其中若干件地方性法规或政府规章一并进行评估。现在这种评估为数还较少,太原市人大开展对16件地方性法规调研评估的整体评估做法,对于普遍提高地方性立法质量方面作了有益尝试。

第三,立法后评估工作基本采取的是立法主体主导的开展模式。从山西的立法后评估实践看,立法后评估主要由人大常委会、政府法制部门单独或联合政府各有关部门开展,立法后评估带有明显的自我监督的性质。

第四,在立法后评估中注重了公众参与。在《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》的立法后评估中,评估工作采用了调查问卷法,还创新地将评估调查问卷挂网征求意见,建立了公众积极参与政府立法后评估工作的机制,实现了立法机关与社会公众的互动交流,为完善立法后评估工作积累了有益经验。

应当看到,经过不断的探索,山西立法后评估制度的实践取得了不少成效,但也面临着一些亟待解决的问题,主要表现在几方面:

第一,立法后评估尚未建立常态化的工作机制。实行立法后评估是“质量型立法”时代提高立法质量的有效途径,作为一种独立的法律评估机制,与其他工作形式尤其是临时性的立法监督检查,如执法检查、法律绩效评估相比较,立法后评估工作具有更强的针对性、更大的全面性和更直接的反馈性,与一些率先开始地方立法后评估制度实践的省市相比,山西开展立法后评估的数量偏少,尚未建立规范化、常态化的地方立法后评估的工作机制,首先表现在立法后评估常态化启动程序的缺失。

第二,立法后评估的人力、物力保障问题。开展一项全面的立法后评估,势必要消耗大量的人力、物力。而目前山西省人大常委会以及政府法制部门本身就承担着大量地方性法规和政府规章、规范性文件的起草、审查等艰巨工作,人手已经十分紧张,立法后评估制度全面建立之后,必然要牵扯相当大的精力来投入这一工作,如何确保人手充裕、经费充足是一个十分突出的现实问题。

第三,建立科学完整的立法后评估体系问题。从山西立法后评估开展的现状来看,虽然对于立法后评估的具体内容均有所考虑,但目前尚无一个科学的评估指标体系,需要在实践中进一步总结完善,积极建立、健全、完善立法后评估的具体制度和程序,明确规定评估对象的范围、评估的主体、标准、方法、程序、评估报告的作出以及评估结果对地方立法立、改、废的影响等,更好地解决立法后评估工作中的问题,实现提高地方立法质量的目的。

三、完善山西地方立法后评估制度的思路

地方立法后评估制度建设是一项复杂的系统工程,要使立法后评估在山西地方立法工作中更充分地发挥作用,就要在实践中不断总结规律,鼓励创新,探索建立规范化、常态化的山西地方立法后评估制度体系和长效机制。

1、构建地方立法后评估的常态化启动机制。一是基于有效期制度的地方立法后评估的启动。有效期制度在法治发达国家通常被形象地称为“日落条款”。它指的是法律或合约中部分或全部条文的终止生效日期。法律法规有效期制度的确立,将会使落后于发展需要的法律法规,随着有效期届满而“日落”下山,从而有利于法律文件之间的协调,促进法律的新陈代谢。另一方面“日落条款”本身也是评估主体启动对相应法律规范立法后评估程序的确切时间点,从而为避免评估的随意启动和非常态化启动提供法律依据和制度化保障。

二是基于预警期制度的地方立法后评估程序的启动。所谓评估预警期制度,是指在法律法规制定之时,应当在法律法规的相关部分,比如附则中,对该部法律法规实施后的首次评估包括合法性评估、可操作性评估、实效性评估等的期限加以预警,并规定每次评估之间的时间间隔的一项制度。通过该项制度可以对法律法规的评估时间做出具体严格的规定,非经规定的期间不得随意启动评估程序,与之相联系,也不能随意启动法律法规的修改和废止程序。这样既可以维护法律法规的稳定性、连续性和权威性,防止法律法规的任意修改和废止,损害公众利益,浪费立法资源,又能够防止因为法律法规的有效期间较长而怠于评估。

2、建构多元化地方立法后评估主体。一是培育“独立第三方”评估主体。采用独立第三方评估,有以下优点:第一,独立第三方评估最大的价值在于保证评估结果的客观性。独立第三方一般有学术团体、高校、社会中介组织、社会公众等,可以是营利性的也可以是非营利性的。第二,作为专门的评估机构,具备立法后评估所需要的专业技术人员,熟悉法律法规理论知识和专门评估技术,并积累了一定的评估实践经验,能够保证评估结论的质量。

二是进一步扩大“利益相关者”的评估。一般来说,立法后评估中“利益相关者”的范围包括:立法者、执法者、司法者、社会公众、评估主体、大众传媒、企事业单位、社会团体等。不同的评估对象利益相关者的范围不同。扩大“利益相关者”评估,有利于让立法者获得全面的、真实的、客观的信息和评估意见,能够最大限度地保证评估结论的科学性与可靠性。

三是扩大公众参与评估。公众参与评估的优点有以下几方面:第一,有利于获取更多有效信息,提高评估结论的质量;第二,公众参与评估可以提高评估对象的公众接受程度,有利于评估对象的顺利执行;第三,公众广泛参与评估可以增强公众对立法的理解,提高公众对立法和政府的信任度。

3、构建可量化的地方立法后评估指标体系。在制定地方立法后评估指标体系时,要力求简明扼要、可操作、可量化,切忌含糊、概括、重定性而不重定量。建立评估体系的目的是把定性研究与定量研究结合起来,以更加精确地反映评估对象的实施绩效以及立法本身质量等情况。进行指标体系的量化需要针对不同的指标的特质采用不同的测量工具,然后在量化的基础上再进行统一化处理,在统一处理中运用加权平均法等确定各单项指标的比重,使指标体系统一化。在实践中,可以运用“格栅获取法”将立法后评估的定性指标转化为定量指标。不同的指标对于反映评估对象的实施绩效以及立法本身质量的重要性不同,因此需要根据不同指标的重要性确定不同的权重,权数越高,指标对评估结果的影响就越大。建立可量化的立法后评估指标体系,可以为立法后评估提供科学、客观的尺度,避免随意性,从而保证了评估结论的客观性与可靠性。

4、综合运用多种评估方法,提高立法后评估方法的科学性。在评估方法的运用上,在保证科学的前提下,应避免纯技术操作,要为公众民主参与、积极表达利益需求提供畅通的途径。基于立法后评估的立足点在于对法律法规所设计的各项制度的全面分析,评估方法上应加大实证调查方法的运用,如调查问卷、实地考察、座谈会调查等,还要运用文献研究、分析比较、系统分析、成本效益分析等评估方法。

5、加强地方立法后评估的结果运用。要通过建立制度,赋予地方立法后评估的结论运用于修改、废止地方性法律规范的强制性和权威性。要完善地方立法机制,对经过立法后评估后确认需要修订或重新制定的项目,立法机关应当及时将其纳入本级本部门的立法计划,作为年度立法计划或五年立法规划的重要项目,在立法时优先予以考虑,并将清理工作、评估工作与立法工作真正衔接起来,确保评估结果能够及时得到落实,以达到提高立法针对性的目的。对于评估结论中对实施机关执法中存在的问题的建议,实施机关应当及时向评估机构汇报实施效果。

(作者单位:山西省社科院党建政法所)


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