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审计工作执行难题破解对策研究
   2017-05-19 08:39:42    来源:黄河新闻网-前进

□ 何传新

审计事项结束后,审计机关都要对审计情况出具审计报告,针对发现的违法违规问题,依法作出审计处理和审计处罚。审计处理和审计处罚是审计机关依照《审计法》和《审计法实施条例》及有关法规作出的决定,是对被审计单位违反财经法规的行为采取的行政纠正、行政制裁措施,具有强制性。审计决定是审计工作成果的最终体现,也是实现审计目的,维护国家财经法纪的重要手段。然而,审计机关在做出审计处理和处罚决定后,往往会在执行中遇到一些阻力,使审计决定得不到及时有效的执行,大大降低了审计的权威和警示作用,对严格执法产生了负面影响。

一、审计处理和处罚执行难的现状

审计机关依法做出的审计处理和审计处罚决定,被处理、处罚单位应严格按照规定的时间、方式、标准执行,接受应有的处罚,改正出现的问题,堵塞管理漏洞。然而,往往会有部分单位不是从自身查找问题产生的原因,严肃认真落实审计决定,而是在执行审计处理和审计处罚决定时,采取种种手段,寻找各种借口和理由降低执行标准,拖延执行时间,甚至拒绝执行审计决定。

(一)故意拖延或强调有难处,使执行不顺畅。有的被审单位在接到审计处理、处罚决定后,不是主动执行,而是有意拖延。有的强调资金运转困难,借口已把应上缴的财政收入挪作他用,一时收回有困难,要等待收回后才能执行上缴决定。表面看,被审单位确实有及时执行的客观难处,但实际上他们又未采取积极有效纠正措施,有计划和重点地收回违规占用的资金,这样就大大降低了审计的公信力和执行力。

(二)找有关部门反映难处,使执行打折扣。有些被审单位从表面上看,对处理或处罚决定是接受和愿意执行的,但背后又到处找有关部门和分管领导强调客观理由,反映执行有困难,借口我们也知道做错了,今后一定改正,下不为例;或者说资金早已另作他用,暂时无法足额上缴,等今后有经济状况好转时再分次上缴;或推脱占用的资金已作奖金等发放职工,如要收回,影响安定团结;有时个别领导也认为一些问题是普遍问题,已经司空见惯,被审单位有难处,审计机关也该作点变通的“让步”,逐步来执行。迫于各方面的影响,审计的处理和处罚不能得到及时有效执行。

(三)避重就轻,使执行缓慢。有些被审单位在审计处理、处罚决定下达后,在一些轻微的或小的方面,能够很快地执行,如对冲转或调整有关帐目,对个人的罚款,对单位的小额罚款或收缴。但对个人行政或党纪处分建议的采纳,对一些大额的收缴,特别是建议对主要负责人追究有关责任等意见,往往消极执行,审计决定迟迟得不到落实。

(四)对社会影响力比较大的部门处理处罚执行阻力更大。审计处理处罚在部分社会影响力比较大的部门执行起来,更加显得困难重重。有的根本不把审计决定当一回事,觉得反正违规决策向上级领导汇报过,是上级领导决策的,管你怎么处理和处罚。当审计机关要求其拿出上级领导决策的依据或催促其执行时,推三阻四,或找领导打招呼强调自己单位业务工作的特殊性,尽量来个冷执行。

二、审计处理和处罚执行难的成因分析

(一)我国现行审计体制存在缺陷。我国国家审计制度已走过30年的发展历程,作为我国审计发展初始模式的现行国家审计体制,充分考虑了当时的历史条件和需要,为我国经济改革和社会进步做出了巨大贡献。但是,随着社会主义市场经济的进一步推进和改革开放继续实施,它的缺陷和不足也显露出来。我国现行国家审计体制是行政型国家审计体制,实行双重领导。其实这种所谓的双重领导,只是体现在地方党委政府在任命审计机关正副职负责人时,需要征求上级审计机关的意见,在《审计法》中的表述是征求上级审计机关的意见,而不是征求上级审计机关的同意,这种双重领导,很难实现上级业务部门对下级审计机关的真正制约,难以保证审计独立性和审计监督职能的充分发挥。许多人认为,现行审计体制下,由于审计机关负责人的任免权在本级政府,审计机关实际上是“政府的内审机构”,这种情况致使“审计难、审计处理更难”的尴尬局面长期存在。审计机关成立以来,尽管各级政府领导和审计机关领导一再要求审计人员从微观着手、宏观着眼,既要进行经济监督,又要从体制、机制上找问题,但事实上很难做到,在对政府宏观经济管理进行监督评价时,往往感到力不从心,使处理或处罚不能完整的执行,或完全得不到执行。

作为地方经济活动的组织者和管理者,地方政府肩负着必要的政府行政管理职能,在履行职责时必须考虑地方社会经济利益,并以维护这种利益为己任。现行审计制度将地方审计机关置于地方政府的领导之下,审计机关难以处理地方利益与国家利益的矛盾,当审计机关在审计中发现地方利益与中央政府及国家整体利益存在冲突时,地方审计机关很可能会服从地方政府的领导,参与保护主义,难以独立、客观、公正地执行其审计职责。

(二)审计决定定性不准和督导不力导致难以执行。定性不准这种情况产生的原因较多,有些是由于审计决定的下达未充分考虑问题的特殊历史背景,有些是因为审计人员缺乏专业知识能力,对事实不能准确定性等。审计定性决定着审计质量,审计定性不准确,处理、处罚就不会正确,就可能引起被审计单位产生对抗心理,拒绝执行审计决定甚至引起审计复议或诉讼。督导不力则是因为有的审计科室在审计项目结束后,审计决定一下了之,对其执行、落实和整改情况不闻不问,除非等到上级审计机关业务质量检查,抽查到自己审计的项目时再突击督导。

(三)被审计单位的因素导致审计决定无法执行。一是有些被审计单位法制意识淡薄,存在侥幸心理,总是按照惯性思维千方百计运用不正当的手段“摆平”问题;二是利益驱动,以维护单位利益为借口,不积极寻求整改,而是与审计部门展开了“疲劳”的拉锯战术,以诸如资金不足、其他单位也存在这种现象、历史原因、下不为例等为借口,降低执行标准或拖延执行。

(四)多方位干扰因素的存在导致审计执行很难到位。毕竟我们的审计监督还在逐步地随着社会的变革进程,市场经济的完善和发展而发展。就目前来说,由于各种利益调整还不可能在较短时间内完全到位,审计处理和处罚后在执行中就会受到来自各方面的干扰冲击,有来自直接上级的,也有来自平级的;有来自明的,也有来自暗的;有软的,也有硬的。无论这种干扰来自何方,或以什么形式出现,都会或多或少,或强或弱地对审计决定的执行构成某种程度的损害,使处理或处罚不能完整地执行甚至完全得不到执行。

三、应对执行难问题需采取的对策和措施

(一)改革和完善现有的国家审计体制

1、逐步推行“双轨制”的国家审计体制。我们现行的审计体制是由宪法决定的,审计机关是我国唯一一个按照宪法设立的政府部门,因此对现行审计体制的改革,必须先修宪,单独为审计部门修宪,几乎是不可能的,基于目前我国的现实情况,建议在建立审计结果公告制度的基础上,逐步推进“双轨制”的国家审计体制,即把现有的审计构架作为政府的内部审计,然后在全国人大设立专门的审计监督委员会,在地方设立派出机构,实行垂直管理,保障国家的法律法规得到贯彻落实。

2、加大处罚力度,提高违法成本。修订和完善审计法律法规的有关内容,制定明确的对被审单位违法行为的处罚措施,加大处罚力度,提高违法成本。从法律层面授予审计机关必要的强制手段,逐步赋予审计机关类似于纪检监察机关的侦查权限,对故意拖延不及时交纳应缴资金的行为,审计机关可以处以缴滞纳金,为审计机关落实审计决定提供有力保障。

3、将审计决定的执行情况进行公告。建立审计结果公告制度,对被审计单位的审计内容及审计决定的执行情况进行公告, 可以有选择地让一小部分典型的不执行审计处理、处罚的事件曝光,发挥群众监督和舆论监督对审计工作的参与支持,同时起到反面典型的作用,扩大审计的影响。

4、制定审计违法机构黑名单。除了可以采取强制手段监督被审计单位履行审计决定外,还可以制定审计违法机构黑名单,与财政、税务、法院、银行等机构一起对其经济行为进行监督和限制,对相关责任人进行行政或经济处罚,情况严重的追究其法律责任。

(二)提高审计人员的综合素质。审计执法是一项综合性很强的工作,为确保审计定性“准确、合法、适当”,体现审计执法的公正、公开和公平,必须采取有效措施,提高审计人员增强履行职责所需要的专业能力。

1、重视审计专业知识的更新与提高。加强对审计技术与方法的研究,不断提高审计能力。切不可“吃老本”,不能懒惰,更不能凭“经验”,要时刻注重知识的更新。

2、培养强烈的责任心和事业心。强烈的责任心和事业心来自于对审计事业的不懈追求与热爱,来自于自觉地遵守审计工作纪律。站得直、行得正,要培养树立良好的职业道德,排除一切干扰,依法独立地行使审计监督权,客观公正,实事求是,还事物的本来面目。

3、树立严谨细致的工作作风。必须严格按照审计工作程序开展审计,审计问题没有大小之分,不能主观臆断,简单从事,既要充分利用审计线索,又不能放掉任何蛛丝马迹,对发现的一切线索都要做到纵向审计到底,横向审计到边,把问题查深查透。

4、审计组成员间必须建立起和谐关系。就一个具体的审计项目而言,审计组是一个整体,审计项目质量的高低,不是某个人的水平,而是取决于审计组集体的智慧,代表着审计组的整体素质与能力,是审计组共同努力的结果。为此,审计组成员切不可“单打独斗”、“各自为战”,要做到技术与方法互相交流、问题互相探讨、发现线索互相提醒、资料互相共享。

(三)创新审计组织管理方式,提高审计工作的效率和效果。应有选择地适当让一小部分典型的不执行审计处理、处罚的事件曝光。发挥群众监督和舆论监督对审计工作的参与支持。

1、项目跟踪制。采取召开座谈会、实地查证、询问、填写意见卡等有效方式,调查了解审计建议整改情况、审计决定落实情况等,力求审计成果最大化。定期分析和总结跟踪情况;并对跟踪发现的问题,及时纠正和整改。严格按照“事前调查、事中监督、事后整改” 这一流程开展审计工作,确保审计决定执行到位。

2、追溯责任制。要按照“谁处罚、谁跟踪”的原则,人员跟着项目走,服务跟着整改走,建立审计决定执行“追溯责任制”。努力强化回访环节,实行跟踪问效,切实帮助被审计单位解决审计整改中碰到的困难和问题,提出审计整改的对策与措施,并将执行情况纳入岗位责任制考核范围,着力破解审计决定执行难题。

3、人大督查制。审计监督也可结合人大监督程序和手段,比如借助人大听证和质询制度,由审计机关、被审计单位和利害相关人进行公开质证和辩论,以透明、直接的方式听取各方面的意见,这就保证了审计监督的民主性和公正性,也会大大提高审计监督的实效,从而使审计监督本身所具有的监督国家财政资金和国有资产安全的目标得以实现。积极寻求把审计报告和审计决定涉及的建议和整改事项纳入人大代表调研、视察、督办的工作内容,建立联合督查工作平台,双管齐下,形成人大代表督查问责、审计部门跟踪问效的监督模式,确保审计决定整改事项做到事有专管之人、人有明确之责、责有限定之期,不断提高审计决定执行力。

4、公告披露制。审计公告制的实行,能提高审计执法透明度,改善审计执法环境,让社会公众及时了解审计结果,广泛参与监督,解除人民背后的疑虑。从某种意义上说,这种公开化比经济上或行政上的处罚更有效。公告的范围可分为三个层次。一是对社会公众的公开,主要是指对有关国计民生的重大审计项目,如人民群众特别关心的乱收费、乱罚款问题、救灾资金等的审计结果和群众举报的重大违纪事项查处结果进行公开。二是对被审计单位公开,主要是对审计目的、内容、处理结果、审计举报及监督电话进行公开,不能只对被审计单位的领导和有关职能科室进行公开。三是对有关主管部门公开。一方面取得他们的支持配合和监督,另一方面让他们了解被审计单位的审计情况和审计建议。公开可采取走访、召开座谈会及抄送审计文书等多种形式进行。

(四)营造良好的审计执法环境。审计执行是严格执法的具体体现之一。有关部门和单位应努力造就一种良好的执法氛围,使审计执行处在一个有利的环境之中。让相关单位都明白,经济法规也如同其他法规一样是一道“电网”,一旦触碰后果严重。同时,也要知道,违规之后必须接受和严格执行处理和处罚,否则便会再次“触网”,受到的制裁也更严厉。当然这种良好执法环境的建立尚需一个漫长而艰巨的过程,但不能因为长而不为之,也不能因为慢而不行之。

审计决定执行难,虽不是普遍现象,但已在一定程度上,干扰和影响到全面履行《审计法》赋予审计机关的职权,降低了审计监督执法力度。我们应重视这类现象,积极探索和采取有效的措施,使审计监督在围绕促进科学发展、转变经济发展方式等方面发挥应有的作用。

(作者系中共泰安市委党校教授 )


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